公告內(nèi)容

裁判要旨:

      在投訴事項(xiàng)成立，政府采購(gòu)合同內(nèi)容可以實(shí)質(zhì)分割且不影響合同履行效果，并且可分割部分已實(shí)際履行的情況下，財(cái)政部門(mén)采取“已履行部分繼續(xù)履行，未履行部分予以廢標(biāo)”的處理方式。這實(shí)質(zhì)上是在保障采購(gòu)效率的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步減少犧牲政府采購(gòu)公平公正原則的一種探索方式，有其積極的現(xiàn)實(shí)意義。

■ 蔡錕案情經(jīng)過(guò)2019年12月，海南省人民醫(yī)院作為采購(gòu)人委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)中經(jīng)國(guó)際招標(biāo)集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中經(jīng)公司”），就海南省人民醫(yī)院“大后勤”招標(biāo)項(xiàng)目”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“涉案項(xiàng)目”）組織開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。北京美護(hù)康醫(yī)院管理有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“美護(hù)康公司”）及愛(ài)瑪客服務(wù)產(chǎn)業(yè)（中國(guó)）有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“愛(ài)瑪客公司”）參與投標(biāo)。2020年3月4日，項(xiàng)目進(jìn)行開(kāi)標(biāo)及評(píng)標(biāo)活動(dòng)。在評(píng)標(biāo)過(guò)程中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為美護(hù)康公司的投標(biāo)文件未逐頁(yè)加蓋公章，不滿(mǎn)足“投標(biāo)文件的有效性、完整性”要求，不能通過(guò)符合性審查。后來(lái)，中經(jīng)公司發(fā)布中標(biāo)公告，愛(ài)瑪客公司中標(biāo)。2020年3月10日，美護(hù)康公司向中經(jīng)公司提出質(zhì)疑。同日，中經(jīng)公司針對(duì)質(zhì)疑作出答復(fù)。美護(hù)康公司不服中經(jīng)公司的答復(fù)，于2020年3月12日向海南省財(cái)政廳提起投訴并認(rèn)為：第一，不應(yīng)以投標(biāo)文件的簽署和蓋章問(wèn)題認(rèn)定美護(hù)康公司投標(biāo)無(wú)效；第二，不應(yīng)以投標(biāo)文件《開(kāi)標(biāo)一覽表》中的服務(wù)期限未標(biāo)明第一年是試用期為由認(rèn)定美護(hù)康公司投標(biāo)無(wú)效。美護(hù)康公司進(jìn)而請(qǐng)求海南省財(cái)政廳：一是不應(yīng)認(rèn)定美護(hù)康公司投標(biāo)文件作廢并視本次投標(biāo)無(wú)效；二是要求核查所有投標(biāo)方投標(biāo)文件；三是公布開(kāi)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)視頻；四是核查是否有其他違法違規(guī)行為。海南省財(cái)政廳受理了美護(hù)康公司的投訴，同時(shí)暫停涉案項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)，暫停時(shí)間從2020年3月17日起至2020年4月15日止。后因涉案項(xiàng)目另一投標(biāo)供應(yīng)商上海中益亙泰（集團(tuán)）股份有限公司也針對(duì)涉案項(xiàng)目提起投訴，海南省財(cái)政廳再次要求暫停涉案項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)，暫停時(shí)間從2020年3月27日起至2020年4月25日止。2020年4月16日，海南省人民醫(yī)院召開(kāi)會(huì)議，以避免對(duì)防控疫情、醫(yī)療安全等造成嚴(yán)重不利影響為由，決定先同排名第一的愛(ài)瑪客公司簽訂服務(wù)合同。2020年4月17日，海南省人民醫(yī)院與愛(ài)瑪客公司簽訂政府采購(gòu)合同，合同約定：合同期限為3年，自2020年4月20日起至2023年4月19日止；第一年為試用期，期滿(mǎn)后，采購(gòu)人可根據(jù)愛(ài)瑪客公司服務(wù)及合作情況，由采購(gòu)人進(jìn)行綜合監(jiān)管考核，滿(mǎn)意則繼續(xù)服務(wù)兩年，如果采購(gòu)人不滿(mǎn)意，經(jīng)院長(zhǎng)辦公會(huì)議、黨委會(huì)議決議，有權(quán)終止服務(wù)，并提前3個(gè)月通知對(duì)方。2020年4月24日，海南省財(cái)政廳針對(duì)美護(hù)康公司的投訴作出處理決定：第一，第一年政府采購(gòu)合同已經(jīng)履行，給他人造成損失的，相關(guān)當(dāng)事人可依法提起訴訟，由責(zé)任人承擔(dān)賠償責(zé)任；第二，責(zé)令海南省人民醫(yī)院對(duì)第二年、第三年的采購(gòu)作廢標(biāo)處理；第三，對(duì)海南省人民醫(yī)院拒絕配合處理投訴事宜，另行處理。美護(hù)康公司不服被訴處理決定第一項(xiàng)內(nèi)容，向財(cái)政部申請(qǐng)行政復(fù)議。財(cái)政部于2020年7月15日作出《行政復(fù)議決定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“被訴復(fù)議決定”），維持了被訴處理決定。美護(hù)康公司仍不服，向法院提起行政訴訟。法院觀點(diǎn)法院認(rèn)為，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)包含兩方面內(nèi)容：其一，海南省人民醫(yī)院與愛(ài)瑪客公司之間的政府采購(gòu)合同是否已經(jīng)實(shí)際履行；其二，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》）第三十六條規(guī)定的廢標(biāo)是否是針對(duì)整個(gè)招標(biāo)項(xiàng)目的。關(guān)于焦點(diǎn)一，根據(jù)在案證據(jù)顯示，海南省人民醫(yī)院與原提供后勤服務(wù)的美護(hù)康公司簽訂的物業(yè)管理服務(wù)合同于2019年1月31日期限屆滿(mǎn)，同時(shí)美護(hù)康公司于2020年3月已就相關(guān)物業(yè)服務(wù)等問(wèn)題向海南省人民醫(yī)院發(fā)函，表示將于近期撤出并停止提供相應(yīng)保障。海南省人民醫(yī)院2020年4月17日與愛(ài)瑪客公司簽訂服務(wù)合同后，向美護(hù)康公司發(fā)送了物業(yè)交接告知書(shū)，亦采取發(fā)函方式告知美護(hù)康公司原先服務(wù)合同終止事宜。2020年4月20日，海南省人民醫(yī)院向愛(ài)瑪客公司發(fā)函告知其于當(dāng)日0時(shí)進(jìn)駐并提供后勤服務(wù)，并隨后按照愛(ài)瑪客公司的申請(qǐng)向其支付了5萬(wàn)元服務(wù)費(fèi)用。因此，根據(jù)以上海南省財(cái)政廳的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查以及對(duì)現(xiàn)場(chǎng)員工進(jìn)行的調(diào)查詢(xún)問(wèn)，可以證明海南省人民醫(yī)院與愛(ài)瑪客公司均已按雙方簽訂的服務(wù)合同內(nèi)容實(shí)際履行。故海南省財(cái)政廳關(guān)于服務(wù)合同中第一年采購(gòu)合同已經(jīng)開(kāi)始履行的認(rèn)定，事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，法院予以支持。關(guān)于焦點(diǎn)二，因涉案招標(biāo)活動(dòng)中有關(guān)招標(biāo)文件是否加蓋投標(biāo)人公章的審查標(biāo)準(zhǔn)不明確、評(píng)標(biāo)依據(jù)前后矛盾、影響投標(biāo)活動(dòng)公平公正，故海南省財(cái)政廳通過(guò)調(diào)查，作出對(duì)服務(wù)合同第二、三年采購(gòu)予以廢標(biāo)的結(jié)論正確。至于服務(wù)合同中第一年的采購(gòu)，雖然該服務(wù)合同是在接到海南省財(cái)政廳發(fā)送關(guān)于暫停采購(gòu)活動(dòng)通知之后簽訂的，但是考慮到新冠疫情防控的需要，服務(wù)合同中約定的合同期限可以進(jìn)行拆分處理的情形以及服務(wù)合同已經(jīng)實(shí)際履行的事實(shí)，海南省財(cái)政廳進(jìn)行區(qū)分處理未予以廢標(biāo)，亦無(wú)不當(dāng)。并且，針對(duì)采購(gòu)人海南省人民醫(yī)院無(wú)視財(cái)政部門(mén)暫停采購(gòu)活動(dòng)要求、拒絕配合投訴處理事宜的行為，海南省財(cái)政廳亦已表示將另案處理。綜上，法院判決駁回了美護(hù)康公司的訴訟請(qǐng)求。焦點(diǎn)分析本案提出了3個(gè)政府采購(gòu)?fù)对V處理時(shí)值得研究的問(wèn)題：其一，適用《政府采購(gòu)法》第三十六條時(shí)能否對(duì)整體的政府采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行分割處理并對(duì)其中的部分內(nèi)容予以廢標(biāo)？其二，判斷政府采購(gòu)合同是否已實(shí)際履行的標(biāo)準(zhǔn)是什么？其三，依據(jù)《政府采購(gòu)法》第三十六條的規(guī)定，對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目予以廢標(biāo)的主體只能是采購(gòu)人嗎？結(jié)合本案法院的判決，筆者觀點(diǎn)如下：第一，政府采購(gòu)合同在其內(nèi)容可以實(shí)質(zhì)分割且不影響合同履行效果的情況下，可以考慮在適用《政府采購(gòu)法》第三十六條的規(guī)定時(shí)進(jìn)行區(qū)別處理，而僅對(duì)其中未履行部分予以廢標(biāo)�！墩�府采購(gòu)法》第三十六條第一款第二項(xiàng)規(guī)定，政府采購(gòu)招標(biāo)活動(dòng)中出現(xiàn)影響采購(gòu)公正的違法、違規(guī)行為的，應(yīng)予以廢標(biāo)。根據(jù)《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“94號(hào)令”）第三十二條第一款的規(guī)定，在投訴人對(duì)政府采購(gòu)過(guò)程或采購(gòu)結(jié)果提起的投訴事項(xiàng)成立，且該事項(xiàng)影響或可能影響采購(gòu)結(jié)果時(shí)，若已簽訂政府采購(gòu)合同但尚未履行的，則應(yīng)撤銷(xiāo)合同，重新確定中標(biāo)供應(yīng)商或重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)；若政府采購(gòu)合同已履行的，則受到侵害的相關(guān)當(dāng)事人只能通過(guò)民事途徑要求責(zé)任人承擔(dān)賠償責(zé)任。從上述規(guī)定可見(jiàn)，在招標(biāo)采購(gòu)中出現(xiàn)影響采購(gòu)結(jié)果的違法違規(guī)行為的，廢標(biāo)是原則性的，重新確定中標(biāo)供應(yīng)商屬于可選方式，而只有在政府采購(gòu)合同已簽訂且已履行的情況下，才存在不改變中標(biāo)結(jié)果及允許合同繼續(xù)有效的例外。從制度目的上看，這一例外實(shí)際上是通過(guò)犧牲政府采購(gòu)公平公正原則而保證了一定程度上的采購(gòu)效率，在適用上應(yīng)當(dāng)審慎。因此，在投訴事項(xiàng)成立，政府采購(gòu)合同的內(nèi)容可以實(shí)質(zhì)分割且不影響合同履行效果的情況下，財(cái)政部門(mén)采取“已履行部分繼續(xù)履行，未履行部分予以廢標(biāo)”的處理方式，實(shí)質(zhì)上是在保障采購(gòu)效率的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步減少犧牲政府采購(gòu)公平公正原則的一種探索方式，有其顯著的積極意義。回到案件中，海南省人民醫(yī)院與愛(ài)瑪客公司簽訂的服務(wù)合同中約定合同按年履行，且第一年為試用期，因此，該合同的履行并非不可分割的整體。第一年試用期的履行不會(huì)對(duì)后兩年合同的必須履行產(chǎn)生約束，也不會(huì)給愛(ài)瑪客公司造成額外的負(fù)擔(dān)；后兩年合同的不履行亦不會(huì)對(duì)第一年試用期的履行效果產(chǎn)生不利影響。據(jù)此，海南省財(cái)政廳將該3年的服務(wù)合同區(qū)分為兩部分，已履行的第一年繼續(xù)有效，未履行的后兩年應(yīng)予以廢標(biāo)，并無(wú)不當(dāng)。第二，政府采購(gòu)合同簽訂后各方當(dāng)事人已開(kāi)始履行合同主要義務(wù)，則可以認(rèn)為該合同已實(shí)際履行。原《中華人民共和國(guó)合同法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《合同法》）及現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》）并未明確“實(shí)際履行”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。如《合同法》第八條規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或者解除合同；《合同法》第六十條第一款及《民法典》第五百零九條第一款均規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定全面履行自己的義務(wù)。在實(shí)務(wù)中，以前述法律規(guī)定為基礎(chǔ)，合同的“實(shí)際履行”一般指合同簽訂后各方當(dāng)事人已開(kāi)始履行合同的主要義務(wù)。政府采購(gòu)合同與其他類(lèi)型的合同在“實(shí)際履行”上并無(wú)明顯差別，但仍有幾個(gè)要點(diǎn)應(yīng)予以關(guān)注：其一，“實(shí)際履行”中履行的應(yīng)是合同的主要義務(wù)，并不包括附隨義務(wù)、后合同義務(wù)等；其二，“實(shí)際履行”系指合同的主要義務(wù)已經(jīng)開(kāi)始履行，而非該義務(wù)已經(jīng)履行完畢；其三，“實(shí)際履行”應(yīng)指合同各方當(dāng)事人均有履行意愿且均履行了主要義務(wù)，尤其在政府采購(gòu)合同已簽訂但采購(gòu)活動(dòng)遭遇投訴甚至被“叫�！钡那闆r下，判斷“實(shí)際履行”成立與否必須看采購(gòu)人與中標(biāo)供應(yīng)商是否均表達(dá)了履行意愿并共同履行各自的合同義務(wù)。由此以避免政府采購(gòu)合同一方當(dāng)事人為逃避撤銷(xiāo)合同的結(jié)果而單方制造合同已履行之事實(shí)的情況發(fā)生�；氐奖景钢�，在海南省財(cái)政廳2020年4月24日作出被訴處理決定前，為確保疫情期間醫(yī)院的后勤保障，海南省人民醫(yī)院在與愛(ài)瑪客公司簽訂服務(wù)合同后，已于2020年4月20日要求愛(ài)瑪客公司當(dāng)日進(jìn)駐并提供后勤服務(wù)，并隨后支付了愛(ài)瑪客公司部分服務(wù)費(fèi)用。而愛(ài)瑪客公司于2020年4月20日亦已正式指派人員向海南省人民醫(yī)院提供后勤服務(wù)。因此，本案中的服務(wù)合同在第一年服務(wù)期內(nèi)已“實(shí)際履行”，海南省財(cái)政廳作出該認(rèn)定并無(wú)不當(dāng)。第三，除采購(gòu)人外，財(cái)政部門(mén)亦有權(quán)依據(jù)《政府采購(gòu)法》第三十六條的規(guī)定對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目作出廢標(biāo)決定。本案中，海南省財(cái)政廳作出的被訴處理決定第二項(xiàng)系“責(zé)令采購(gòu)人對(duì)第二年、第三年的采購(gòu)廢標(biāo)”，而并未直接對(duì)后兩年的項(xiàng)目作出廢標(biāo)處理。筆者認(rèn)為，財(cái)政部門(mén)當(dāng)然有權(quán)依據(jù)《政府采購(gòu)法》第三十六條的規(guī)定對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目作出廢標(biāo)的決定，但海南省財(cái)政廳的表述值得商榷，理由如下：其一，廢標(biāo)在概念上系指整個(gè)招標(biāo)活動(dòng)無(wú)效，并不具有特定指向性。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第十三條的規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門(mén)依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)，因此，當(dāng)涉案項(xiàng)目存在《政府采購(gòu)法》第三十六條規(guī)定之情形時(shí)，財(cái)政部門(mén)當(dāng)然具備決定項(xiàng)目廢標(biāo)的權(quán)利。其二，《政府采購(gòu)法》第七十三條及《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七十一條均規(guī)定，采購(gòu)活動(dòng)出現(xiàn)違法行為時(shí)，若未確定中標(biāo)人或成交供應(yīng)商的，應(yīng)終止本次政府采購(gòu)活動(dòng)，重新開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)。從法律效果看，“終止本次政府采購(gòu)活動(dòng)，重新開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)”與“廢標(biāo)”的含義基本相同。由此，財(cái)政部門(mén)事實(shí)上也享有決定采購(gòu)項(xiàng)目是否廢標(biāo)的權(quán)利。另外，值得關(guān)注的是，從近來(lái)的政府采購(gòu)立法看，“廢標(biāo)”一詞的使用頻率逐漸降低。財(cái)政部2017年修訂的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）相比舊辦法，沒(méi)有出現(xiàn)“廢標(biāo)”的表述。而相比現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》，2020年公布的《政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》中，“廢標(biāo)”一詞出現(xiàn)的次數(shù)僅為1次。結(jié)合94號(hào)令可見(jiàn)，在財(cái)政部門(mén)處理政府采購(gòu)?fù)对V時(shí)，正在逐漸使用“中標(biāo)無(wú)效”“撤銷(xiāo)合同”“重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)”等更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋硎鲆蕴娲�“廢標(biāo)”。筆者試猜想，或許有一天，“廢標(biāo)”會(huì)成為一個(gè)歷史詞匯。（作者系北京達(dá)曉律師事務(wù)所高級(jí)合伙人、律師）

來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)